Com o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) contra a Lei Municipal 1.137/2004 de Florianópolis, o Ministério Público de Santa Catarina (MP-SC) se transformou em ator político na crise dos transportes da cidade, e da pior forma: o Movimento Passe Livre de Florianópolis (MPL Florianópolis) denuncia possíveis ligações entre a atuação do MP-SC e a Prefeitura Municipal de Florianópolis, que teria procurado várias entidades para assinar a ADIn antes de chegar ao MP-SC.

Se o Ministério Público catarinense pôde entrar com a ADIn contra o passe livre, é porque no meio da selva das leis e decretos houve brecha para isso. Uma exploração dessa selva indicará tais brechas e mostrará os cuidados que tanto o MPL quanto qualquer outro movimento popular devem ter na hora de institucionalizar suas conquistas na forma de leis. A intervenção do MP-SC na luta pelo passe livre facilitou o debate técnico-jurídico sobre o passe livre universal, pois os argumentos contrários ao benefício finalmente deixaram o campo das especulações dos operadores do Direito ligados aos movimentos populares que lutam pelo passe livre e foram apresentados na arena política.

É preciso, antes de começar, sair do assunto para dizer o que é que move este artigo. Em primeiro lugar, a certeza historicamente comprovável de que novos direitos não surgem da boa-vontade de qualquer governante, mas da mobilização consciente e organizada do povo explorado, em especial dos trabalhadores. Em segundo lugar, a observação – já feita há décadas por Eduardo Novoa Monreal[1], Roberto Lyra Filho[2] e muitos outros estudiosos do Direito – de que a inserção num sistema de normas destes novos direitos vindos do povo organizado não poucas vezes entra em conflito com diversas normas anteriores deste mesmo sistema, que gozam de preferência frente às novas normas graças à formação conservadora dos operadores do Direito. Em terceiro lugar, a consciência do dever de qualquer pessoa com determinado saber técnico de colocá-lo a serviço dos movimentos populares reivindicativos, tanto na teoria – assumindo a perspectiva dos movimentos em qualquer consideração técnico-científica – quanto na prática – pelo auxílio direto, voluntário e militante aos movimentos.

Entrando na argumentação técnico-jurídica, é preciso afirmar antes de tudo que o passe livre não é inconstitucional, porque foi instituído pela Constituição Federal (art. 208, VII) ainda em 1988, e nem é ilegal, porque foi instituído pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394/1996, arts. 10, VII e 11, VI) como materialização do que já se previa constitucionalmente. O Município, enquanto ente federativo com competência legislativa e material para tratar de transporte coletivo urbano (CF, art. 30, I e V c/c 175, parágrafo único, I a IV), apenas insere no sistema municipal de transportes aquilo que já está previsto na Constituição e na legislação federais.

Em nenhum momento a legislação instituidora do passe livre (CF, art. 208, VII e LDB, arts. 10, VII e 11, VI) distingue "estudantes pobres", "estudantes que moram longe" e os demais estudantes, que têm direito adquirido (CF, art. 5.º, XXXVI) ao passe livre universal. A administração pública viola o direito adquirido destes estudantes que não se enquadram nos critérios burocráticos – muitas vezes distanciados da realidade – criados para definir quem é e quem não é "pobre", quem mora e quem não mora longe da escola, etc. É como se o governo desse o passe livre universal com a mão esquerda para depois negá-lo com a direita.

É evidente que o princípio constitucional da justiça distributiva, como qualquer outro, quando considerado isoladamente dos outros princípios e regras com os quais se relaciona, aponta para o lado que bem se quiser, como fez o Ministério Público catarinense na ADIn. Ao colocá-lo em conjunto com outros princípios constitucionais expressos – especialmente os arts. 1.º, II (cidadania) e III (dignidade da pessoa humana); 3.º, I (construção de sociedade livre, justa e solidária), III (erradicação de pobreza e marginalidade, redução de desigualdades sociais) e IV (promoção do bem coletivo sem preconceitos) – e com os direitos individuais fundamentais – art. 5.º, caput (igualdade perante a lei), incisos XV (liberdade de locomoção), XXXVI (respeito ao direito adquirido), XLI (punição pela lei a discriminações atentatórias dos direitos e liberdades fundamentais) e parágrafo primeiro (autoaplicabilidade dos direitos fundamentais) da Constituição Federal –, o princípio da justiça distributiva integra um cenário que aponta para a conquista de mais direitos e para a universalização dos direitos sociais já existentes, e não para sua restrição por qualquer critério. Se já existe o “mais” (passe livre universal), não há porque se dar só o “menos” (passe livre “social”).

O Ministério Público catarinense também argumenta contra o passe livre universal usando a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pois, em sua opinião, o subsídio municipal ao passe livre seria uma "despesa decorrente de renúncia de receita tributária" (LRF, art. 14) tecnicamente omissa, por não conter previsão econômica de seu impacto orçamentário (LRF, arts. 14, I c/c 12). Sabemos que a LRF dificulta a inserção de gastos sociais no orçamento público e vincula-a a estudos técnicos complexos, para além das atuais capacidades dos movimentos sociais. Sabemos ainda que esta “barreira institucional” a gastos sociais objetiva reduzir gastos na área social para fazer caixa para rolagem da dívida pública interna e externa. Apesar disso, mesmo discordando destes objetivos, é preciso analisar a realidade com tudo que ela nos oferece de bom e de mau, e a LRF, como qualquer lei, está aí para ser cumprida e usada justamente com as finalidades para que foi criada.

Na ADIn há alguns equívocos técnicos: ao contrário do que o MP-SC afirma, as despesas com o passe livre já estavam previstas na Constituição Federal desde 1988, e por isso não se pode falar que sejam despesas imprevistas. Os orçamentos municipais já deveriam incluir o passe livre na rubrica “Educação” desde 1988, mas o lobby das empresas transportes emperrou a demanda enquanto pôde, preferindo hoje defender a isenção tributária para tudo o que envolva sua atividade econômica.

Usando os conceitos da própria LRF, o subsídio ao passe livre estudantil é "despesa pública obrigatória de caráter continuado" (LRF, art. 17, caput), pois fixa para o Município, em decorrência da Constituição Federal e da Lei de Diretrizes e Bases, a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios fiscais. A falta de previsão de impacto orçamentário para o subsídio ao passe livre universal não o torna inconstitucional; ele não o seria nem se fosse entendido como despesa decorrente de renúncia de receita, como faz o MP-SC. O que há, no máximo, é uma irregularidade pela “falta de estudos técnicos” (LRF, art. 15) – e isto invalida a ADIn inteira por falta de objeto (não se pode declarar inconstitucional o que não fere a Constituição, por não alcançá-la).

Por fim, os transportes públicos, de acordo com a Constituição Federal, são assunto de competência legislativa municipal (CF, art. 30, I e V c/c art. 175, parágrafo único, I a IV), reforçada pela Lei Orgânica de Florianópolis, que dá ao Legislativo competência para dispor sobre organização e prestação de serviços públicos (art. 39, XIV) e concede ao Prefeito iniciativa legislativa exclusiva apenas nos projetos que tratam da organização administrativa, do regime jurídico dos servidores, da criação de cargos e funções públicas na administração direta, autárquica e fundacional, de sua remuneração, provimento de cargo, estabilidade, aposentadoria, transferência e disponibilidade (art. 55, § 2.°, I); da criação, organização, reestruturação e remuneração da guarda municipal (art. 55, § 2.º, II); do plano plurianual e do orçamento anual (art. 55, § 2.º, III); e da criação, organização, transformação, extinção e atribuições das Secretarias do Município ou Diretorias equivalentes (art. 55, § 2.º, IV). A exclusividade de iniciativa a que o Ministério Público se refere na ADIn atinge apenas estes projetos de lei, e a jurisprudência apresentada pelo MP-SC na ADIn trata de aumento de despesa de servidores públicos, sem tratar diretamente ou sequer mencionar a questão dos transportes coletivos – de competência municipal, como visto.

Todas estas considerações demonstram a constitucionalidade e legalidade do passe livre, que o Ministério Público catarinense, enquanto fiscal do cumprimento dos direitos do povo (Constituição Federal, art. 129, II), deveria proteger. Mesmo se não considerarmos as suspeitas do MPL Florianópolis de que o MP estaria agindo sob orientação da Prefeitura, é fácil observar que o Ministério Público catarinense cometeu uma série de equívocos técnicos na tentativa de combater o passe livre universal – talvez devido à pressa de ajuizar a ADIn antes de terminar o prazo de votação da Lei do Orçamento.

Mas há uma série de perguntas que ultrapassam as questões técnico-jurídicas para as quais você, que está lendo este artigo agora, pode tentar encontrar respostas. Toda pessoa tem garantido seu direito de ir e vir, que é a liberdade de ir, vir, ficar, parar e deslocar-se de um ponto a outro, seja dentro do território nacional, seja de dentro para fora dele ou vice-versa. É o que dizem tanto a Constituição Federal (art. 5.º XV) quanto uma série de outros tratados internacionais (Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, art. 13; Pacto de São José de Costa Rica, art. 22). É possível hoje, em cidades grandes como São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Goiânia, Brasília, Fortaleza, Florianópolis, Campinas, Porto Alegre e tantas e tantas outras, exercer esta liberdade de locomoção sem usar algum meio de transporte, em especial os transportes públicos? Como é possível vencer distâncias que hoje podem chegar a 30, 40, 50km dentro da mesma cidade sem usar algum meio de transporte? Na velocidade que o capitalismo imprime à vida moderna, como é possível chegar a seu destino a tempo, dadas as enormes distâncias nas grandes cidades, sem pegar pelo menos um ônibus, trem ou metrô?

O transporte público hoje é condição necessária para o exercício do direito de ir e vir. Se você duvida disso, experimente deixar de pegar ônibus por um dia. Se achar que agüenta, repita esse exercício até completar uma semana. Para quem está acostumado a andar de ônibus, trem, metrô ou qualquer outro meio de transporte de massas, será um sacrifício horroroso; mas é a realidade de milhões de pessoas no país que não têm dinheiro para pagar pela sua própria locomoção. O transporte, segundo o IBGE, é a terceira maior fonte de despesas no orçamento familiar em todas as regiões do país, e pesa mais ainda no orçamento de quem ganha menos - parcela bastante expressiva da população. Em Salvador, por exemplo, 72% da população depende do transporte coletivo para seu deslocamento, e noutras cidades a realidade não deve ser muito diferente.

Numa sociedade desigual, a distributividade da justiça se faz com medidas igualitárias. Se o transporte público é condição necessária para o exercício do direito de ir e vir, especialmente para aqueles que contam apenas com seus braços e pernas para ganhar a vida, uma vez concedido o passe livre a todos os estudantes o impacto será proporcionalmente maior na renda das famílias mais carentes, que são os verdadeiros usuários do transporte coletivo. O fim dos gastos privados com transporte dos filhos reduz as despesas com transporte no orçamento familiar, e o subsídio ao passe livre injeta recursos no sistema de transportes, o que permite mesmo que a curto e médio prazo a tarifa seja reduzida, aliviando ainda mais os orçamentos das famílias de trabalhadores.

O passe livre estudantil universal subsidiado pelo Município, pelo Estado e pela União, além de ser despesa obrigatória destes três entes federativos, é questão de justiça. É a isso que se deve prestar atenção, e não ao besteirol técnico-jurídico com o qual querem impedir sua execução. O povo organizado conquistou esse direito em Florianópolis da forma mais democrática e republicana possível: através de sua mobilização e organização para a institucionalização legal de algo que considera ser seu de direito, respaldado pelas liberdades de reunião e de associação (CF, art. 5.º, XVI e XVII). Para além das justificativas legais já apresentadas com riqueza de detalhes, o passe livre universal se sustenta por si só, diante das condições de vida nas grandes cidades. Qualquer tentativa de barrá-lo por meio de artifícios legais contraria aquele que deveria ser o princípio fundamental de qualquer organização política: a origem popular do poder político. É este mesmo princípio fundamental que levará novamente o povo às ruas se o passe livre for derrubado, para mostrar quem é que tem de fato o poder político na sociedade.

[1] NOVOA MONREAL, Eduardo. O direito como obstáculo à transformação social. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988.
[2] LYRA FILHO, Roberto. O que é direito. São Paulo: Brasiliense, 1999.