Em 2009, o Departamento Nacional de Obras Contra
as Secas (DNOCS) completa um século de existência.
Instrumento estratégico na execução de políticas de
convivência com as secas, o órgão, lamentavelmente,
acabou apropriado politicamente pelos coronéis nordestinos e usado em proveito próprio, numa época
em que a utilização do patrimônio público para o
beneficiamento de propriedades particulares era
ainda maior que nos dias atuais.
Somente na década de 1950 se tentou abandonar o
conceito de ?combater? as secas e adotar a filosofia
da convivência com seus efeitos, deslocando a
abordagem da questão da dimensão climática para
a econômica e social. Infelizmente, a longa ditadura
que se seguiu terminou por sufocar essa discussão,
que incluía o tema crucial da reforma agrária. Assim,
o DNOCS permaneceu executando obras que pouco
impacto tinham sobre a população mais carente,
que não dispunha de meios de produção para se
beneficiar com essas realizações, muitas vezes de
uso exclusivo dos poderosos locais.
Nos últimos meses, mais uma seca assola o Nordeste.
Centenas de municípios decretaram situação
de emergência desde meados de 2008 e milhares
de pessoas estão expostas à escassez de água
até para saciar a sede. Sinal de que as políticas
executadas pelo DNOCS e outros órgãos, sempre
sob a tutela das elites tradicionais da região, ainda
não alcançaram pleno sucesso, mesmo depois de
passados 100 anos.

O objetivo deste ensaio não é exaurir a discussão sobre o convívio com a seca, o papel do DNOCS e a lógica política que perpetua o flagelo sobre a população. Busca- se, objetivamente, ressaltar que o fenômeno climático que assola o semiárido nordestino sempre foi abordado sob um prisma equivocado e que, no presente, muitos equívocos se perpetuam. Essa discussão é oportuna, particularmente no momento em que o DNOCS alcança um século de existência.

O texto está estruturado da seguinte forma: na próxima seção traça-se um panorama do surgimento do DNOCS, então Instituto de Obras Contra as Secas (IOCS), e sua trajetória até a década de 1950. Depois, é abordada a tentativa de enxergar e tratar a questão sob a dimensão social, o que foi abandonado logo em seguida. Nas seções seguintes fazem-se reflexões, com o foco no fracasso das políticas de ?combate? às secas, para se arrematar, por fim, com algumas considerações.

IOCS E IFOCS: COMEÇA O ?COMBATE? À SECA

O fenômeno da seca só ganhou notoriedade no Brasil com o grande flagelo dos anos 1877-1879, que abalou o semiárido brasileiro, à época esquecido e vagamente designado como ?norte?. Naquela estiagem pereceram pelo menos 500 mil nordestinos, com 200 mil mortes somente no Ceará. A fome, a sede e as epidemias podem ter feito número ainda maior de vítimas, conforme esti- mativa do jornalista potiguar Eloy de Souza, que calcula
600 mil mortos. Mesmo que se adote a estimativa mais conservadora, pelo menos 4% da população brasileira pereceu no flagelo, que obrigou outros 250 mil nordesti- nos a migrarem para a Amazônia, em busca do ilusório eldorado da borracha, dessa época até o final do século XIX (VILLA, 2000, p. 83; 64).

As secas já eram conhecidas desde 1583, quando Fernão Cardim registrou a estiagem que assolava a Bahia, redu- zindo a produção dos engenhos de açúcar e forçando muitos indígenas a se abrigarem no litoral. Em documen- tos oficiais, porém, os primeiros registros datam de 1729, quando vários escravos morreram de fome e os engenhos paralisaram suas atividades. Na ocasião, providências foram solicitadas a El-Rei de Portugal para amenizar a situação (ALVES, 2004). Esse, pelo visto, foi o marco inicial das políticas assistencialistas voltadas para a região.

180 anos depois dos apelos iniciais foi finalmente criada, em outubro de 1909, a Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS), inspirada no Reclamation Service, surgido nos Estados Unidos em 1902, conforme observa Villa (2000, p. 95). O IOCS, a propósito, nasceu na chamada ?Era de Ouro? da Primeira República, quando o país experimentava taxas de expansão em torno de 4,5% e grandes obras de infraestrutura estavam em curso, como portos e ferrovias (FRITSCH, 1990, p. 37).

A prosperidade do período, no entanto, não alcançou o IOCS, já que a execução orçamentária estava muito aquém do previsto, o que tornou ainda mais severos os efeitos da seca de 1915, novamente arrasadora para a região. O reconhecimento dos débeis esforços está na própria mensagem presidencial de Venceslau Brás, comunicando ao país que em 1914 somente 42 poços haviam sido escavados, sendo 33 privados e apenas 9 públicos (VILLA, 2000, p. 102).

Em 1918 Epitácio Pessoa, paraibano, ascendeu à pre- sidência da República e a seca passou a ser encarada com maior atenção. As soluções propostas, porém, não divergiam do que era executado em pequena escala nos anos anteriores: escavação de poços e construção de açudes e barragens, com o propósito de acumular a água dos períodos de grande precipitação pluvio- métrica. O presidente visualizava o problema sob a seguinte ótica:

Sabe-se hoje que no Nordeste há irregularidade mas não faltam chuvas. Tudo está em poder armazenar-se as águas cabidas nos meses chuvosos, para gastá-las na irrigação durante os meses de seca. Construídas as barragens para a formação de açudes e abertos os canais de irrigação, virá por si a colonização das terras por essa gente laboriosa, cuja coragem e resistência assombram os que não lhe conhecem as virtudes (PESSOA, 2004).

Não faltou interesse de Epitácio Pessoa em preparar a região para o enfrentamento do fenômeno. Em 1918, último ano da gestão Venceslau Brás, aplicou-se em obras contra as secas 2.326 contos de réis. Quatro anos depois, o montante saltou para 145.947 contos de réis. Conforme Guerra (1981, p. 60), houve um frenesi de importação de máquinas, equipamentos e até cimento (que o Brasil não produzia) para construção de açudes, estradas de ferro e rodovias que cortaram o interior do Nordeste. A política para a região, portanto, era a de construir imen- sos reservatórios artificiais de água, embora as obras não entusiasmassem os oligarcas locais, temerosos da modernização do sertão e da erradicação da miséria que constituía seu principal capital político. Por outro lado, havia os cafeicultores paulistas e a defesa intransigente de seus interesses, contrariados com a aplicação de recursos no Nordeste (VILLA, 2000, p. 136).

Assim, foi fácil para Artur Bernardes, sucessor de Epitá- cio Pessoa, abandonar os investimentos na região, que encolheram a olhos vistos: em 1925, somente 3.827 contos de réis foram investidos (GUERRA, 1981, p. 64), sob um discurso ambíguo de que as obras haviam alcançado êxito e que o fluxo de recursos podia ser reduzido (VILLA, 2000, p. 137). Na ocasião, Bernardes promovia um ajuste ortodoxo da economia, reduzindo despesas e promovendo uma valorização monetária que criou embaraços para seu sucessor, Washington Luís e para o sistema primário- exportador brasileiro (FRITSCH, 1990, p. 55).

O longo governo Getúlio Vargas (1930-1945) preservou a lógica vigente de construção de açudes como antídoto contra as secas. Como novidade, houve a intensificação da construção de rodovias cortando a região, principal- mente os sertões, também sob o encargo do órgão. Uma dessas rodovias foi a Transnordestina (posteriormente incorporada à BR 116), que visava ligar Fortaleza, no Ceará, ao Sudeste (GUERRA, 1981, p. 68). Depois de 1937, porém, os recursos minguaram e o número de funcioná- rios se reduziu drasticamente, conforme assinala Guerra (1981, p. 69). Em 1945, o então Instituto Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), que rebatizou o antigo IOCS em 1919, tornou-se finalmente Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS).

Somente na década seguinte o fenômeno das secas e seus efeitos sobre a sociedade sertaneja passaram a ser avaliados sob uma ótica mais plural, sem o redu- cionismo das adversidades climáticas. Até então, a promiscuidade política produzira muitas obras com recursos públicos em propriedades particulares, o sistema social se estruturara de forma que população sertaneja era mantida sob as amarras dos poderosos locais e a questão fundiária, uma das raízes do drama das secas, permanecia um tabu.

Mudanças, no entanto, começaram a ocorrer a partir de 1940. Uma delas é que as estradas que iam surgindo facilitavam a migração dos sertanejos em direção ao litoral e às metrópoles do Sudeste. Para tanto, colaborou o pensamento vigente à época, de que os fluxos popu- lacionais tendiam a se adensar no litoral, fortalecendo o comércio pelo Atlântico. Esse raciocínio orientou o planejamento governamental de então (POMPONET,
2007, p. 1070-1071). O fato mais relevante, porém, é que o Nordeste estagnara nas cinco primeiras déca- das do século XX, em contraste com o extraordinário desenvolvimento urbano e industrial de outras regiões do Brasil. O problema tornou-se mais visível somente na década seguinte.

DNOCS E O PÓS-1950: UMA NOVA VISÃO

Como órgão operacional, sujeito às ingerências políticas dos poderosos que se digladiavam nos parlamentos pelas verbas disponíveis, o DNOCS mostrava-se incapaz de romper a lógica que o subordinava aos interesses dos latifundiários e coronéis regionais. É o que constata Furtado (1997, p. 86):As máquinas e equipamentos do DNOCS eram utili- zados por fazendeiros ao seu bel-prazer. Nas terras irrigadas com água dos açudes construídos e mantidos pelo governo federal, produzia-se para o mercado do litoral úmido, e em benefício de alguns fazendeiros que pagavam salários de fome [...] Em síntese, a seca era um grande negócio para muita gente.

Mudava, então, a leitura sobre o fenômeno das secas: ao invés de decorrer meramente de fatores climáticos ou geográficos, era produto de um conjunto de rela- ções sociais estabelecidas ao longo dos séculos de povoamento da região. Entre essas relações, estava a maciça concentração de terras, com latifundiários detendo imensas propriedades que abrigavam boa parte das obras executadas pelo DNOCS nas décadas anteriores e cujo uso atendia a interesses particulares. Guimarães (1981, p. 213), utilizando dados censitários, fornece um panorama da situação no Brasil: em 1950, 1,6% dos estabelecimentos detinham 50,9% da área total agrícola. Uma década depois, 1% dos proprietários rurais eram donos de 47,3% das terras agrícolas do Brasil.

Latifúndio e poder político concentrados produziram a famosa ?indústria das secas?: meeiros e trabalhado- res rurais, sem meios de produção, subordinavam-se ao patronato rural que pagava salários miseráveis e extorquia os trabalhadores nos anos chuvosos. Quando sobrevinham as secas, a população era artificialmente? mantida no campo através das ações assistencialistas do governo federal, como frentes de trabalho e distribuição de alimentos, o que evitava migrações em massa, como observa Furtado (1997, p. 72). O sistema era, ainda, poten- cializado pelos repasses de recursos para execução de obras emergenciais que beneficiavam os latifundiários e com verbas que eram simplesmente desviadas.

Herdado da República Velha, esse sistema originou, no âmbito eleitoral, os ?currais eleitorais?. Neles, a população pobre permanecia refém dos favores dos coronéis, que em contrapartida impunham o ?voto de cabresto?, que ia do mero constrangimento às ameaças de jagunços armados. Conveniente aos poderosos, esse sistema configurava- se numa verdadeira ?fábrica de votos?, embora a lisura não fosse uma característica das eleições, reforçando o vicioso ciclo da ?indústria das secas?.

Como antídoto a essa situação, o projeto que instituiu a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) colocava o DNOCS sob a supervisão desse órgão, extinguindo seu papel na execução de obras rodoviárias, que passaram às esferas estadual e fede- ral e redefinindo suas funções, focadas na execução de projetos voltados para o aproveitamento da água (FURTADO, 1997, p. 129). A despeito das resistências dos políticos conservadores do Nordeste, o projeto foi aprovado pelo Congresso e melhores perspectivas se lançaram sobre a região, que tinha um desafio a enfrentar: reduzir a imensa desigualdade regional, que começava a criar diferenças profundas em relação ao Sul e ao Sudeste, mais desenvolvidos e em franco processo de industrialização.

Havia, contudo, um obstáculo incontornável no caminho: o Golpe Militar de 1964, que atropelou as esperanças de um desenvolvimento equilibrado em termos intrarre- gionais. O foco dos militares voltou-se para a industria- lização, que beneficiou o litoral nordestino com melhor infraestrutura e maior grau de desenvolvimento. Ainda assim, a guinada na forma de abordar a questão das secas colaborou para uma melhor focalização da atua- ção do DNOCS, que se voltou para projetos de irrigação que tinham a finalidade de aproveitar o imenso potencial hídrico acumulado nos incontáveis açudes construídos ao longo de dezenas de anos em nove estados. Um balanço do órgão, em junho de 1980, indicava 2.930 famílias beneficiadas e 32.703 hectares irrigados em 26 projetos nos estados do Piauí, do Rio Grande do Norte, da Paraíba, do Ceará, de Pernambuco e da Bahia. Em
1979, 257 açudes tinham capacidade total de acumular
11,496 bilhões de metros cúbicos de água na região, com capacidade média de 44,734 milhões de metros cúbicos (GUERRA, 1981, p. 121; 120).

A superação dos métodos políticos arcaicos vigentes no semiárido no pré-1964, no entanto, ficou apenas na retórica dos militares (VILLA, 2000, p. 199). Nova seca se abateu sobre a região em 1969-1970 e a Sudene e o DNOCS não se mostraram capazes de agir com eficiência diante do flagelo. E, contrariando o discurso oficial, o órgão permaneceu realizando obras em pro- priedades particulares, principalmente nas de quem tinha assento no Congresso Nacional. A hipocrisia, a pusilanimidade e uma severa estiagem entre 1979 e 1983 produziram nova tragédia no Nordeste, com milhões de mortos e flagelados. À época, contudo, já não cabiam os discursos incrédulos de parlamentares, como no início do século XX, porque a calamidade ganhou os telejornais e comoveu o Brasil.

As cifras sobre o total de mortos variaram bastante. A
mais conservadora, a dos governadores da região, indicava 100 mil mortos. As demais estimativas apontavam de 700 mil mortos por fome ou fraqueza a 3,5 milhões (VILLA,2000, p. 246-247). De qualquer forma, assumiu a mesma dimensão das calamidades anteriores, como ocorreu em 1877-1879, 1915 e 1932, para citar apenas as mais intensas. As medidas adotadas pelos governos foram a constru- ção de açudes pelo DNOCS ? as obras da seca de 1970 foram se decompondo logo depois de concluídas ? e as frentes de trabalho, nas quais se alistaram 1,5 milhão de flagelados. A recessão de 1981 comprometeu ainda mais a ajuda aos nordestinos, que se alimentavam de ratos, calangos e outros animais que sobreviviam na caatinga à estiagem severa. Fortaleza, capital do estado mais afetado pela seca, o Ceará, recebeu 350 mil flagelados que se alojaram nas favelas (VILLA, 2000, p. 240). O pouco recurso que chegava era embolsado pelos corruptos de plantão ou servia para adquirir alimentos de péssima qualidade para as vítimas da estiagem.

Parte da explicação para a intensidade do flagelo foi a concentração de terras na região, registrada na década de 1970: em 1972, 4 mil proprietários (2,71% do total) detinham 51% das terras. Outros 350 mil detinham a posse de ínfimos 1,83% das terras da região, conforme Villa (2000, p. 215). O ?Brasil Potência? que produzia o ?Milagre Econômico? também era o mesmo país que concentrava meios de produção e expulsava milhões de sertanejos para as periferias das metrópoles.

100 ANOS DE DNOCS: ALGUMAS REFLEXÕES

A seca de 1979-1983 mostra que houve uma involução em relação à interpretação produzida desde os anos 1950 sobre os problemas do Nordeste semiárido e, principal- mente, em relação às políticas propostas para atenuar os efeitos da seca. Dessa forma, Furtado (1997, p. 79) nota que ?Não se trata de ?combater? as secas e sim de con- viver com elas, criando uma agropecuária que tenha em conta a especificidade ecológica regional?. Observe-se, contudo, que essa convivência implicava em mudanças na configuração econômico-social que não interessavam às lideranças políticas regionais. Uma evidência foi a resistência enfrentada pelo governo Kubistchek para a criação da Sudene.

O latifúndio e o poder dele derivado constituíam os maio- res obstáculos às transformações necessárias para alterar o panorama da região. À época estavam em curso pressões dos movimentos sociais por mudanças políti- cas na região. Esses movimentos sociais, a propósito, contavam com a simpatia dos setores mais progressistas dos meios urbanos. O choque entre posições antagôni- cas, no entanto, resultou no Golpe Militar de 1964, que representou um triunfo dos setores políticos mais conser- vadores e contribuiu para manter inalterada a estrutura fundiária da região. Caso fossem à frente as mudanças que o sistema democrático articulava, o DNOCS, como agência de desenvolvimento, certamente desempenharia um papel-chave sob outra perspectiva. Conforme Villa (2000, p. 197), ?As agências federais perderam autonomia o contexto da época, a ?lógica militar?, por extensão, era a lógica dos políticos conservadores nordestinos, entusiastas da quartelada de 1º de abril. E, a exemplo dos decênios anteriores, a missão do DNOCS era per- petuar o passado perverso em que açudes construídos com recursos públicos acumulavam milhões de metros cúbicos de água em grandes propriedades particulares. O retrocesso do DNOCS e da política de convivência com as secas, apenas esboçada com a criação da Sudene, ficou visível com a seca de 1970 e, mais ainda, com a grande estiagem do quadriênio 1979-1983. Encerrado o regime militar, a chamada ?Civilização do Semiárido? pode, enfim, vislumbrar a retomada de uma discussão interrompida em 1964.

Em 2009 o DNOCS completa um século de existência, perpetuando sua missão de combater os efeitos das secas. É evidente que o semiárido exigia a criação de um órgão que dotasse a região de infraestrutura para reter a água das chuvas irregulares, empregando-a nos períodos secos, sustentando a atividade econômica e evitando a fome, a migração e a morte de milhões de sertanejos. Só que a questão nordestina não se resume às limitações edafoclimáticas, sanáveis com açudes, poços, canais de irrigação e represas. A situação, nos dias atuais, não seria tão crítica, caso o problema se limitasse a essas intervenções, mesmo com o largo uso político do órgão em proveito da elite política local.

Uma evidência é que, nos últimos meses, as estiagens voltaram a assolar os sertões nordestinos, dizimando lavouras, definhando e matando animais e expondo centenas de milhares de pessoas residentes nas zonas rurais à escassez de água até mesmo para beber (SECA...,2008, p. 1). Não é à toa que, em meados de 2008, cen- tenas de municípios declararam situação de emergên- cia ? inclusive na Bahia ? em função da ausência de chuvas. Para amenizar o problema, mais do que um sistema de armazenamento e canalização das águas captadas nos períodos chuvosos, o obstáculo consiste nas profundas desigualdades sociais e econômicas, que mantêm milhões de sertanejos à mercê das políticas assistenciais dos governos.

Pensar o convívio com a seca hoje envolve um esforço de articulação de políticas que se integrem vertical- mente e possuam ampla transversalidade, alcançando o conjunto de dimensões que configuram o hinterland setentrional brasileiro. A democratização do acesso à terra, agenda considerada ultrapassada nos países desenvolvidos, ainda está por se construir na região e é das questões mais centrais. Inversões em saúde, educação, qualificação profissional, crédito para a agri- cultura familiar, assistência técnica e ? mais recente- mente ? capacitação para o manejo da flora e da fauna, degradadas em grandes extensões, constituem pilares do desenvolvimento integrado e sustentável e a base para o êxito transversal das ações.

Retomando-se o diagnóstico de 50 anos, percebe-se que o flagelo das secas é um fenômeno mais social que propriamente climático, mais de políticas públicas que de engenharia civil. Os pactos políticos, a interpretação equivocada da realidade, a manutenção do status quo e o descaso com que, frequentemente, o semiárido é tratado explicam a derrocada das políticas aplicadas ao longo do século XX. Nos primeiros anos do século XXI, porém, essa visão mais abrangente da realidade ainda não encontra ressonância significativa.

É o que demonstra a proposta de transposição do Rio São Francisco, através de canais que vão drenar parte das águas do rio para os estados de Pernambuco, Paraíba, Ceará e Rio Grande do Norte. Essa proposta, a rigor, não constitui sequer novidade, já que era apontada como solução desde a grande seca de 1877-1879, conforme aponta Villa (2000, p. 62). O discurso em defesa da trans- posição, inclusive, recai na armadilha de situar a obra como uma panaceia para os efeitos da seca, já que, em tese, beneficiará 12 milhões de nordestinos (CORRÊA; LIMA, 2009, p. 01). Ironicamente, nesse início de século, saem de cena os antigos coronéis locais e surgem os barões do agronegócio como principais beneficiários da iniciativa, conforme acusações divulgadas pela imprensa (MOVIMENTO DOS SEM-TERRA, 2008, p. 1).

Desgastado por décadas de apropriação política, ao DNOCS parece estar reservado um papel secundário no processo de transposição. É que o órgão ainda não foi escolhido como gestor do sistema e a obra encontra-se fora de sua alçada, embora se alegue que a gestão não cabe à Companhia Hidrelétrica do São Francisco (por ser usuária), nem à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (cuja atuação se restringe ao curso do rio). A declaração do presidente do órgão não deixa de demonstrar o desgaste político do DNOCS, justamente às vésperas de completar um século de existência, em outubro de 2009 (DEPARTAMENTO NACIONAL DE OBRAS CONTRA A SECA, 2008, p. 1).

Nos últimos anos, os programas de aposentadoria rural, as políticas de transferência de renda e o maior envolvi- mento dos governos estaduais na oferta de infraestru- tura hídrica ? como é o caso do Programa Água para Todos (PAT) em curso na Bahia ?, somados à redução da população no campo frearam o espetáculo macabro de mortes e migrações nos períodos de estiagem. No entanto, é preciso ir além, desenvolvendo e aplicando polí- ticas públicas que reduzam as fragilidades demonstradas nos períodos secos, em que a declaração de estado de emergência ainda constitui um mecanismo corriqueiro de proteção à população.

Mais do que situação emergencial, a medida é uma demonstração de que a população do semiárido neces- sita de políticas adequadas à convivência com a seca e emancipatórias em sua dimensão social. O raciocínio perverso que se aplicou à Sudene e à Sudam no governo Fernando Henrique Cardoso, extintas porque eram con- sideradas ninhos de corrupção, não pode ser aplicado ao DNOCS, que cem anos depois permanece como órgão indispensável ao semiárido na oferta de infraestrutura para a convivência com as estiagens periódicas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A atuação do DNOCS ao longo de dez décadas reflete os conflitos de interesses e as formas de enxergar o fenômeno das secas no semiárido nordestino. Revela, sobretudo, o conjunto de relações sociais estabelecidas durante séculos, a importância do controle sobre os órgãos do Estado em uma região com baixo dinamismo econômico, um modelo político anacrônico e excludente e, por extensão, a relevância dos conchavos políticos como forma de perpetuação no poder.

Sendo assim, é compreensível que o órgão tenha perma- necido sob o controle dos poderosos locais, enriquecidos com os benefícios advindos da ?indústria da seca?. Verda- deiros empresários da desgraça, foram beneficiados pela força das oligarquias na República Velha, acomodaram-se aos dois prolongados períodos ditatoriais do século XX e, sobretudo, regatearam e ratearam cargos e obras dos órgãos federais, entre cujas vítimas está o DNOCS.

Contrariando toda a evolução dos últimos anos, entre- tanto, a crença no ?combate? à seca com obras e reten- ção artificial de água permanece viva, como atesta a transposição das águas do Rio São Francisco, obra que
vai beneficiar o agronegócio da fruticultura irrigada, protegido sob o manto da iniciativa louvável de levar água a 12 milhões de pessoas. Como presente por seu centenário, porém, parece que dessa vez o DNOCS vai ficar de fora.

REFERÊNCIAS

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1900-1930. In: ABREU, Marcelo. A ordem do progresso. Rio de Janeiro: Campus, 1990. p. 31-72.

FURTADO, Celso. A fantasia desfeita. Rio de Janeiro: Paz e
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